P.d.L. n. 346 “Norme per il governo del territorio”

PARERE OBBLIGATORIO

Vista

- la P.d.L. n. 346 recante “Norme per il governo del territorio”, costituita dai seguenti titoli:

- Titolo I “Disposizioni generali”;

- Titolo II “Norme procedurali comuni”;

- Titolo III “Gli accordi, le intese interistituzionali e le strutture del governo del territorio”;

- Titolo IV “Disposizioni generali per la tutela e l’uso del territorio”;

- Titolo V “Atti, soggetti e funzioni”;

- Titolo VI “Disciplina dell’attività edilizia”;

- Titolo VII“Contributi”;

- Titolo VIII “Sanzioni”;

- Titolo IX “Modifiche e abrogazioni di leggi regionali vigenti”;

- Titolo X “Disposizioni transitorie e finali”;

Atteso

- che i titoli I, II, III e V della proposta di legge recano la normativa di revisione in senso stretto della LR 5/95 “Norme per il governo del territorio”;

- che il capo I “patrimonio naturale e culturale” ed il capo II “il patrimonio insediativo” del titolo IV inseriscono elementi del tutto innovativi nella disciplina del governo del territorio, mentre il capo III “il territorio rurale” dello stesso titolo reca la normativa destinata a sostituire quella contenuta nella L.R. 64/1995 “Disciplina degli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia nelle zone con prevalente funzione agricola”;

- che il titoli VI, VII e VIII in sostanza recano la nuova normativa in materia edilizia, ivi compreso quella relativa alle zone a rischio sismico e quella riguardante le sanzioni;

Preso atto

- che la Giunta regionale si è prefissa il raggiungimento delle due seguenti finalità principali:

a) riordinare la macro materia del governo del territorio, in coerenza con il nuovo titolo V parte seconda della Costituzione ed in particolare con il nuovo regime di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni e delle competenze amministrative tra Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato;

b) dare attuazione alla direttiva 2001/42/CEE, relativa alla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente;

- che la Giunta regionale, con la P.d.L. n. 346, mostra di voler perseguire le finalità indicate sotto le precedenti lettere a) e b) attraverso una profonda revisione della vigente normativa regionale in materia di governo del territorio contenuta nella L.R. 5/95 “Norme per il governo del territorio”, da un lato e con la ricomposizione, all’interno di un’unica disciplina organica, della tradizionale materia della pianificazione territoriale insieme a tutte le sub materie riconducibili alla macro materia del governo del territorio, dall’altro lato;

Ritenuto

- che debba essere condivisa sia la finalità dell’adeguamento della legislazione regionale in materia di governo del territorio al nuovo regime introdotto dalla riforma del titolo V della Costituzione, sia quella dell’attuazione della Direttiva 2001/42/CE in materia di valutazione ambientale;

- che, proprio nel momento in cui ci si accinge ad una sua profonda generalizzata revisione, vadano confermati il valore ed i contenuti innovativi della LR 5/95, che ha rappresentato una significativa svolta istituzionale e culturale, contrassegnata, tra l’altro, dall’introduzione della distinzione tra programmazione e gestione e dalla valorizzazione dell’autonomia dei Comuni come attori principali del governo del territorio;

- che debba essere sottolineata la sostanziale coerenza tra P.d.L. n. 346 e la LR 5/95, sia con riferimento all’impostazione istituzionale, sia all’ispirazione culturale di fondo, sia infine alla scelta della centralità della pianificazione pubblica;

Ricordato

- che l’attuale testo della P.d.L. n. 346, grazie al serrato ed impegnativo confronto tra la Giunta regionale ed il sistema degli enti locali, ha subito una sensibile e positiva evoluzione, sia sotto il profilo dei contenuti che delle procedure, rispetto alle prime versioni prodotte circa tre anni fa;

- che nella seduta del 30 marzo 2004 del Tavolo di concertazione istituzionale fu raggiunta l’intesa sulla P.d.L. n. 346, pur con svariate osservazioni critiche e modifiche;

- che inoltre, sempre nella sede concertativa di cui sopra, fu convenuto di organizzare una specifica occasione di approfondimento sui temi del rapporto tra paesaggio e pianificazione territoriale, nonché su quello della prescrittività degli atti di pianificazione;

- che sui predetti temi si è tenuto il 9 luglio scorso a Firenze, su iniziativa del CdAL, un riuscito seminario di approfondimento, nel quale sono stati dati significativi contributi da parte di professori di diritto pubblico, dirigenti e funzionari della Regione e degli enti locali, amministratori e rappresentanti delle associazioni degli enti locali;

- che il 17 ed il 30 settembre scorsi, su iniziativa del CdAL, si sono svolte due apposite consultazioni generali degli enti locali sulla P.d.L. n. 346, con la nutrita partecipazione di rappresentanti istituzionali di comuni, province e comunità montane, oltre che di tecnici delle amministrazioni locali;

- che, in particolare, alla consultazione del 30 settembre hanno preso parte, portando un importante contributo, l’assessore regionale alle politiche territoriali ed il presidente della competente commissione del Consiglio regionale;

Considerato in primo luogo

- che per “governo del territorio” si debba intendere l’insieme delle attività relative all’uso del territorio comprensivo di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi, gestionali riguardanti la tutela, la valorizzazione e le trasformazioni delle risorse che lo costituiscono;

- che l’azione del governo del territorio debba assicurare il coordinamento delle diverse politiche e la sinergia delle azioni di tutti i settori che incidono sulle risorse del territorio stesso, al duplice fine di perseguire lo sviluppo sostenibile e la massima efficacia delle azioni settoriali;

- che sia pertanto da ricondurre al procedimento unificato, all’interno del quale interloquiscano tutti i soggetti titolari di competenze specifiche e generali, l’intera gamma dei piani territoriali, compresi quelli settoriali quali i piani di bacino o altri, al fine di superare le c.d. pianificazioni separate;

- che infine, per un corretto approccio alla materia del governo del territorio, che sia funzionale alla definizione di una disciplina all’altezza dei tempi, sia da scartare ogni nozione settoriale di esso, come sarebbe ad esempio quella che prendesse in considerazione la sola componente ambientale, o dei beni culturali, o del paesaggio, o che lo identificasse solo con l’urbanistica come disciplina dell’edificare;

Considerato in secondo luogo

- che, tenuto conto della ragione principale da cui muove la P.d.L. n. 346 (l’adeguamento al nuovo quadro costituzionale), sia in essa ravvisabile lo sforzo di dare attuazione ai principi di pari dignità dei diversi livelli istituzionali coinvolti nel governo del territorio, di cui all’art.114 della Costituzione, nonché di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione, di cui all’art.118 della Costituzione;

- che, sempre alla stregua del presupposto di cui al precedente punto, sia del pari innegabile il riconoscimento al Comune di un ruolo preminente in materia urbanistica, del resto ormai storicamente consolidatosi nell’ordinamento giuridico statale e regionale;

- che, sulla stessa falsariga, si possono in estrema sintesi indicare i diversi ruoli che la P.d.L. riserva alla Regione, alle Province ed ai Comuni, e, in particolare:

a) la Regione è chiamata a definire le strategie generali attraverso il P.I.T. che è fortemente raccordato con il P.R.S.;

b) le Province hanno il compito di definire le condizioni di sostenibilità, raccordando, attraverso i P.T.C., le strategie regionali al governo del territorio attuato dai Comuni;

c) i Comuni sono chiamati a stabilire la disciplina dell’utilizzazione e della trasformazione delle risorse del territorio in ambito comunale;

- che la PDL 346 persegue lo scopo di garantire la leale collaborazione tra i tre diversi livelli istituzionali attraverso due specifici strumenti:

1) da un lato, con la previsione di un procedimento unificato per la formazione degli atti di pianificazione e di governo del territorio, che, oltre ad aumentare l’efficacia e la linearità dei processi decisionali, consenta l’intervento di tutti gli altri soggetti istituzionali interessati;

2) dall’altro lato, con la previsione di una Commissione paritetica, formata da rappresentanti della Regione, dei Comuni e delle Province (un soggetto “terzo” quindi), alla quale si potrà rivolgere il soggetto che riterrà violate dall’amministrazione procedente le norme su cui fonda le proprie prerogative, nel caso in cui non si sia rivelata sufficiente la possibilità di intervento garantita dal procedimento unificato;

Considerato in terzo luogo

-che, con riferimento al tema del procedimento unificato di formazione degli atti pianificatori e di governo del territorio di cui al titolo II, alla cui formulazione la Regione è pervenuta dopo un faticoso confronto dialettico con le associazioni rappresentative degli enti locali e soprattutto con l’A.N.C.I. della Toscana, emerga un quadro fatto di luci ed ombre;

-che, circa il tema ora descritto, siano in particolare da mettere in evidenza, come positivi, i seguenti elementi:

1) l’integrazione tra il processo di pianificazione e quello di valutazione, con riferimento ai diversi profili della valutazione (territoriali, ambientali, paesaggistici, economici, socio-sanitari etc.);

2) la previsione di una complessa scansione del procedimento di formazione dei piani, che deve essere dagli stessi piani preliminarmente determinata e che è funzionale alla integrazioni delle diverse fasi del procedimento, in particolare facendo in modo che le valutazioni ed i contributi istruttori siano compiuti nella fase di elaborazione e comunque prima dell’adozione;

3) la previsione dei criteri necessari all’individuazione dei soggetti da coinvolgere nelle diverse fasi procedimentali ed in particolare dei titolari dei sub procedimenti che si inseriscono nella formazione dell’atto pianificatorio o di governo del territorio;

4) la previsione di garanzie volte ad assicurare la reale partecipazione del pubblico alla formazione degli atti;

5) la previsione di forme di collaborazione e di assistenza reciproca tra le strutture tecniche, funzionali a garantire l’adeguatezza tecnico-scientifica e la sostenibilità economica;

- che, sempre a proposito del procedimento unificato di cui al titolo II, siano invece da mettere in rilievo i seguenti aspetti critici:

6) la mancata previsione di una adeguata graduazione del procedimento, la cui complessità dovrà essere commisurata a quella delle fattispecie di riferimento;

7) con riferimento alle disposizioni generali relative alla valutazione integrata di piani e programmi (art.11), si individuano due punti da correggere ed in particolare:

a) sembra più congruo riformulare la disposizione di cui al comma 2 dell’art.11, attribuendo al Piano strutturale, pur nel rispetto dei criteri stabiliti dalla legge, l’individuazione degli atti comunali di governo del territorio da sottoporre a valutazione integrata;

b) è necessario che siano precisati meglio sia la nozione che l’ambito della valutazione integrata;

8) con riferimento alle disposizioni sul responsabile del procedimento di cui all’art.16, si osserva che, al comma 3, sembra eccessivamente ambiguo l’uso dei termini “condizioni ed osservazioni”, per definire il tipo di contributo che può esser dato dagli altri soggetti pubblici e privati interessati all’approvazione dello strumento di pianificazione;

9) con riferimento all’art.19 riguardante il garante della comunicazione, dovrebbe essere esplicitamente rimessa all’autonoma regolamentazione dell’ente titolare della competenza pianificatoria, la previsione dell’appartenenza o meno del garante all’amministrazione procedente;

Considerato in quarto luogo

- che, con riferimento alla parte della PDL 346 relativa al rapporto tra il paesaggio ed il governo del territorio e alla prescrittività degli atti di pianificazione territoriale, siano, in estrema sintesi, da porre in evidenza i seguenti elementi critici:

1) si dovrebbero distinguere con nettezza i profili relativi alla tutela (che riguarda i beni paesaggistici e culturali) e quelli relativi alla valorizzazione del paesaggio (che fa parte del governo del territorio e come tale forma contenuto degli atti di pianificazione, cioè PIT, PTC e PS);

2) si dovrebbe precisare poi che i contenuti attinenti la tutela dei beni paesaggistici sostanzialmente trovano collocazione nel PIT, al procedimento di formazione del quale dovrebbero però partecipare Province e Comuni, con funzioni integrative per ciò che riguarda l’individuazione degli ambiti paesaggistici e dei relativi obbiettivi di qualità;

3) si dovrebbe altresì precisare che la valorizzazione del paesaggio normalmente consiste in:

- un’attività di indirizzo, contenuta negli atti di pianificazione generale ed in particolare il PIT e i PTC;

- un’attività di individuazione dei contenuti e di integrazione ed attuazione degli indirizzi, rimessa al PS;

4) si dovrebbe poi precisare il carattere puntuale e specifico della prescrittività riconosciuta a PIT e PTC, anche con riferimento agli effetti dispiegati sugli atti pianificatori di competenza di livelli istituzionali differenti, essendo viceversa da evitare ogni generica attribuzione di questo speciale tipo di efficacia, che non può esplicarsi attraverso direttive e/o indirizzi.

Considerato in quinto luogo

-che, con riferimento all’individuazione dei soggetti istituzionali titolari delle funzioni amministrative in materia di governo del territorio (v. art.7), sia necessario un espresso riferimento anche la Città metropolitana, esattamente come si fa per Comuni, Province e Regione, con un esplicito rinvio ad una specifica normativa che stabilisca la competenza della Città metropolitana in materia di governo del territorio ed i rapporti tra gli atti di pianificazione territoriale della Città metropolitana, da un lato, e il PS ed il PTC, dall’altro;

Considerato in sesto luogo

-che, con riferimento al capo IV “Piani attuativi”, siano da evidenziare i seguenti elementi critici:

1) la mancanza di ogni accenno al piano particolareggiato, principale piano attuativo ad iniziativa pubblica sulla base dell’ordinamento vigente, con il conseguente rinvio alla normativa statale;

2) la mancata distinzione tra piani attuativi ad iniziativa pubblica, privata, o attivabili sia su iniziativa pubblica che privata, con la previsione della relativa disciplina;

Considerato in settimo luogo

- che, con riferimento all’art.17 comma 2 della PDL 346, il regime di pubblicità riservato allo strumento di pianificazione adottato, possa essere rafforzato dalla previsione di ulteriori forme di comunicazione a vantaggio di singoli soggetti interessati;

- che, con riferimento all’art.60 della PDL 346, debba essere resa più incisiva l’influenza della perequazione sugli strumenti di pianificazione;

- che, con riferimento all’art.153 della PDL 346, sia da segnalare il rischio che l’abrogazione del regime previsto dall’art.13 della LR 24/94, relativa ai parchi regionali di Migliarino, San Rossore e Massaciuccoli, e della Maremma, possa comportare uno scadimento della tutela nelle aree contigue ai parchi;

Preso atto

- dell’ analitico documento (Segnalazioni, commenti e proposte di emendamento al testo) prodotto dall’ANCI Toscana in occasione della consultazione del 13 luglio 2004 della Commissione consiliare VI sulla PDL 346 ed acquisito agli atti della stessa Commissione;

IL CONSIGLIO DELLE AUTONOMIE LOCALI :

-esprime parere favorevole sulla PDL 346, subordinatamente all’accoglimento delle seguenti condizioni:

1) che siano recepite le indicazioni di cui al terzo punto del primo considerato;

2) che siano recepite le due modifiche di cui al punto 7) del terzo considerato;

3) che sia introdotta la distinzione di cui al punto 1) del quarto considerato;

4) che sia accolta l’ indicazione di cui al punto 2) del quarto considerato;

5) che sia accolta l’indicazione di cui al punto 3) del quarto considerato;

6) che sia accolta l’indicazione di cui al punto 4) del quarto considerato;

7) che sia recepita l’integrazione di cui al quinto considerato;

8) che sia accolta l’indicazione di cui al sesto considerato;

-formula, a titolo collaborativo, le seguenti raccomandazioni:

1) che al comma 3 dell’art.16, i termini “condizioni e osservazioni” siano sostituiti con altri più idonei a definire, in modo inequivoco, il contributo che può esser dato dagli altri soggetti pubblici e privati;

2) che, all’art. 17, comma 2, sia prevista una forma di comunicazione ai singoli interessati

dell’adozione degli strumenti di pianificazione;

3) che, all’art.60, sia data maggiore incisività all’influenza della perequazione sugli strumenti

di pianificazione;

4) che sia valutata l’opportunità di contemperare l’abrogazione dell’art.13 della LR 24/94, da parte dell’art. 153 della PDL 346, al fine di scongiurare lo scadimento della tutela nelle aree contigue ai parchi.